作者：兰台律师事务所 商事合规团队

　　一提到国有企业的监管主体，绝大多数人首先想到的便是国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国务院国资委”，地方国有资产监督管理委员会简称“地方国资委”，国务院国资委与地方国资委合称“国资委”）。然而实际上，我国对国有企业实行多头监管，国有企业的监管主体除了国资委，还包括财政部门等经本级人民政府授权的其他代表本级人民政府对国有企业履行出资人职责的部门、机构。需要特别说明的是，本文介绍的国有企业监管体系特指国有企业的国有资产监管体系，不包括国有企业的业务监管和人事管理。同时，对于处于特别监管行业领域的国有企业，由相应行业监管部门实施业务合规监管，比如中国银行保险监督管理委员会就负责国有银行、保险公司的业务监管。

　　一、国有资产分类

　　要想搞清楚国有企业的监管体系，首先需要明确我国国有资产的分布，而国有企业占有的国有资产只是我国国有资产版图的一部分。

　　国有资产，是指属于国家所有的一切财产和财产权利，即国家以各种形式进行的投资及其收益、拨款、接收的馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。

　　国有资产可以分为三大类：经营性国有资产、行政事业单位国有资产和资源性国有资产。

　　（一）经营性国有资产

　　经营性国有资产，是指从事产品生产、流通、经营等服务活动，以营利为目的，依法经营和使用的，产权属于国家所有的一切财产。国有企业占有的国有资产，主要是经营性国有资产。经营性国有资产是国有资产中最重要、最活跃的部分，是国有资产收益不断增长的源泉，是国有资产增量不断扩大的基础，也是国有资产管理的重点对象。经营性国有资产主要有以下特征：

　　1．效益性

　　经营性国有资产具有资本的一般属性，即逐利性，追求利润的最大化；但国有资本的逐利性受社会主义国家职能制约，不能唯利是图。既要讲究微观效益，更要讲究宏观效益，而且微观效益要服从于宏观效益。总体上讲要有效益，但根据国家意志，为了给其他企业或行业的盈利创造条件，有的企业或资本也可能微利、无利甚至亏损。

　　2．流动性

　　资本的增值只能在资本的不断运动中实现。资本的流动有两个层次，一个是企业内部流动，另一个是资本的社会性流动。深圳、上海两个股票交易所的股票交易、企业的兼并转让、新企业的设立和老企业的破产等都是资本的社会性流动。

　　3．经营方式的多样性

　　由于行业特点、技术基础、企业管理水平、生产规模、区域环境等方面的差别，经营性国有资产的经营方式不可能整齐划一，而是多样性的。当前，经营性国有资产的主要经营方式有独立经营、委托经营、承包经营、租赁经营、股份经营、联合经营等。

　　（二）行政事业单位国有资产

　　行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

　　行政事业单位国有资产主要配置于社会的非生产领域，其使用不应以营利为目的，而只能以服务为根本目标。行政事业单位国有资产一般由财政的基本建设、行政、事业费等支出形成，单位在使用期间不计提折旧。在行政事业单位国有资产的使用过程中，要加强管理，厉行节约，高效服务，减少不必要的资产残损、流失，保障国有资产的安全完整。

　　（三）资源性国有资产

　　资源性国有资产是指在人们现有的知识、科技水平条件下，通过开发使用能带来一定经济价值的国有自然资源。资源性国有资产的范围是随着科学技术的发展而不断变化的。当一种国有资源由于科技水平较低，人们对其尚未认识，也不能带来一定经济价值的时候，这种自然资源还不能称为资源性资产。自然资源转变为资源性国有资产一般要具备以下条件：一是处于自然界的某一存置空间；二是能用货币计量；三是能为人们所拥有和控制；四是能为人类带来经济效益；五是能够用现代技术取得。资源性国有资产主要有以下特征：

　　1．品种的稀缺性

　　如我国已发现的矿产资源仅168种左右，有些重要的矿种，如铬铁矿、金刚石、铂矿等，比较少见或者短缺。

　　2．数量的有限性

　　如我国耕地面积只占世界耕地总面积的7%，林地面积和森林蓄积量及淡水资源占世界资源总量的比例也明显偏小。

　　3．分布的失衡性

　　我国的资源分布很不均衡，比如水利资源大部分集中在西南，煤炭资源大部分蕴藏于华北等。从总的情况看，经济欠发达地区资源比较丰富，而经济发达地区资源特别是矿产资源比较匮乏。

　　二、国有企业的监管格局

　　国有企业的监管实际上是指国家对企业国有资产的监管，所谓企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。企业的国有资产当然属于国家所有，对企业国有资产进行监管的目的则是加强国家对国有资产的保护，确保国有资产保值增值。

　　总体来说，国有企业的监管格局是由两条脉络交叉构成的。纵向上，国有企业分为中央国有企业和地方国有企业，分别由中央和地方国有资产监管部门监管。横向上，国有企业又可分为一般国有企业和特殊国有企业（如 类国有企业、文化类国有企业），分别由相应的国有资产监管部门监管。关于监管，本文以下部分将进行具体介绍。

　　根据国有企业监管归口的不同，我国国有企业现有的监管格局主要可划分为三类：

　　1．由国务院国资委监管的国有企业（以下简称“央企”）；

　　2．由财政部监管的三类国有企业：中央行政事业单位所属企业、中央 企业、以及财务关系在财政部单列的其他国有企业；

　　3．由地方（地方国资委、地方财政部门、地方文化资产监管部门等）监管的地方国有企业。

　　三、国有企业监管新趋势

　　在国有企业进行公司制改革以前，国有企业的组织形式一般是全民所有制企业，最常见的国有企业就是“XX厂”，这是计划经济时代的产物。在这个时期，企业和政府的关系是：政府或者政府主管部门依照国务院规定统一对企业下达指令性计划，保证企业完成指令性计划所需的计划供应物资，审查批准企业提出的基本建设、重大技术改造等计划；任免、奖惩厂长，根据厂长的提议，任免、奖惩副厂级行政领导干部，考核、培训厂级行政领导干部。可见，这一时期国家对国有企业的管控极紧。

　　2015年8月24日印发的《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）明确：国家要完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。要求国有资产监管机构准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。该管的要科学管理、决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全；不该管的要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段，改变行政化管理方式，改进考核体系和办法，提高监管的科学性、有效性。

　　四、不同监管主体监管的国有企业范围

　　（一）国务院国资委监管的国有企业

　　1．国资委的职权

　　要谈国资委对国有企业的监管权，首先，我们需明确一下国资委的法定职权。

　　2003年4月6日，国务院国资委成立。国务院国资委的前身是隶属于财政部的国有资产管理局。国务院国资委是国务院的直属特设机构，根据授权，代表国家履行出资人职责，对所监管企业国有资产的保值增值进行监督。国务院国资委的主要职责包括：

　　根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，监管中央所属企业（不含 类企业）的国有资产，加强国有资产的管理工作。

　　承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任。建立和完善国有资产保值增值指标体系，制订考核标准，通过统计、稽核对所监管企业国有资产的保值增值情况进行监管，负责所监管企业工资分配管理工作，制定所监管企业负责人收入分配政策并组织实施。

　　指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整。

　　通过法定程序对所监管企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩，建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。

　　负责组织所监管企业上交国有资本收益，参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法，按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作。

　　按照出资人职责，负责督促检查所监管企业贯彻落实国家安全生产方针政策及有关法律法规、标准等工作。

　　负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督。

　　承办国务院交办的其他事项。

　　国务院国资委虽然名为“监管国有资产”，但截至2019年底，归属国务院国资委监管的央企仅97家。另有80余个中央部门的数千家国有企业、行政事业单位企业化经营的国有资产，以及中央所属的 类资产，均不在国务院国资委监管范围之内。例如，一家开发性 机构、两家政策性银行、四大 资产管理公司等国家 机构的资产直接归口财政部管理；中央级电视台和报刊，实际归相应的主办单位监管，其资产和资产保值增值情况只是在财政部登记备案；中央文化企业的国有资产监管则具体由财政部科教和文化司（中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室）负责。

　　2．国务院国资委监管97家央企

　　截至2020年3月底，国务院国资委监管的央企共97家，主要涉及军工、石油石化、钢铁、电力、机械设备制造、通信、航空运输、水运、建筑施工、投资和商贸企业、生产经营型的科技型企业等领域。97家实业类央企名单如下（来源为国务院国资委网站公示的央企名录）：　　

　　需注意的是，97家央企中，有两例机构主体性质为事业单位的特殊央企，即中国冶金地质总局和中国煤炭地质总局。

　　根据《国务院国有资产监督管理委员会、财政部关于印发〈关于完善中央企业功能分类考核的实施方案〉的通知》（国资发综合〔2016〕252号），按照功能定位以及经营性质和业务特点等划分，央企原则上可以分为三类：

　　（1）商业竞争类央企。是指主业处于充分竞争行业和领域的商业类中央企业，该类央企以经济效益为主要目标，兼顾社会效益，基本涵盖了中粮集团、五矿集团等大部分央企。

　　（2）特定功能类央企。是指主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类中央企业。特定功能类央企以服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行为主要目标，实现社会效益和经济效益的统一，包括石油石化、电力、通讯等领域央企，如中石油、中石化、中国移动、中国联通等。

　　（3）公益类央企。是指以提供公共产品和服务为主要目的，实现社会效益最大化的公益类中央企业，如中储棉、中储粮等。

　　（二）财政部监管的国有企业

　　《中华人民共和国企业国有资产法》（简称《企业国有资产法》）第十一条规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。”

　　前述第十一条所称的“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构”，是特指按照全国人大通过的国务院机构改革方案建立的国务院国资委，以及地方政府按照国务院的规定设立的地方国资委。

　　鉴于我国国有资产数量巨大，分布在不同的领域和行业，国务院和地方人民政府在授权国资委履行出资人职责的同时，还根据需要授权其他有关部门、机构对特别领域的国家出资企业履行出资人职责。例如，按照国务院的有关规定，国务院授权财政部对 行业的国有资产、中国出版集团公司、中国烟草总公司等企业的国有资产进行监管。

　　此外，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第588 号）第六条第二款的规定，企业国有资产较少的市、自治州，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以不单独设立国有资产监督管理机构。因此，《企业国有资产法》第十一条第二款“国务院和有关地方人民政府根据需要，可以授权其他有关部门、机构，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责”的规定符合目前的实际情况，也为国有资产监督管理体制的进一步完善留出空间。国务院和地方人民政府授权对国家出资企业履行出资人职责的其他部门、机构，应当根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府依法切实履行好出资人职责。

　　根据前述，财政部门可经人民政府授权，从“财”的方面代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。财政部监管的企业主要可分为三类，即部属中央企业、中央 企业以及财务关系在财政部单列的国有企业。财政部监管的中央级企业与国务院国资委监管的央企共同构成了广义上的“中央企业”。

　　1．部属中央企业

　　部属企业即中央行政事业单位所属企业，共涉及80余个部门的6000多家企业。现在的部属中央企业一般是中央部委下属事业单位所办或行政单位后勤服务中心等成立的企业。

　　部属中央企业可分为以下四类：

　　（1）中央行政单位出资的所属企业（不含文化企业）。该类企业由财政部行政政法司负责监管。

　　（2）中央事业单位出资的所属企业。该类企业由财政部科教和文化司负责监管。

　　（3）既有中央行政单位出资又有中央事业单位出资的企业。对于该类企业，因为存在多个出资人，需根据“出资金额占比孰高”的原则确定由行政政法司或科教和文化司负责。

　　（4）中央文化企业。财政部科教和文化司负责中央文化企业的监管。需要注意的是，因为中央文化企业涉及宣传导向工作的特殊性，监管体系比较复杂。中共中央宣传部（“中宣部”）、财政部于2017年1月22日印发了专门的监督管理办法即《中央文化企业国有资产监督管理暂行办法》（中宣发〔2017〕3号），明确了我国建立党委和政府监管有机结合、中宣部有效主导、财政部代表国务院有效履行出资人职责的中央文化企业国有资产监督管理工作机制，中宣部、财政部切实加强对中央文化企业国有资产监管工作的领导，推动实现管人管事管资产管导向相统一。因此，中宣部和财政部均系中央文化企业的监管主体。例如，中央文化企业涉及重组整合、股改上市、重大投融资活动、法定代表人变更等事项，须报中宣部同意。又如，中央文化企业的发展战略规划在征求行业管理部门意见后，需取得中宣部和财政部的同意后才可实施。中央文化企业涉及章程制定和修改、注册资本增减、重组整合、破产解散、改制上市、国有产权转让、无偿划转、组建集团、发行债券、法定代表人变更等重大资产变动事项，须报经主管部门审核同意后报财政部审批。我们可以发现，中央文化企业一般都有一个行业主管部门，例如法律出版社有限公司的行业主管部门即为司法部。涉及中央文化企业的相关重大事项，中央文化企业在报请财政部和/或中宣部之前需先征求行业主管部门的意见。

　　根据财政部官网发布的《财政部办公厅 中宣部文改办关于报送2018年中央文化企业改革发展情况报告的通知》（财办文〔2019〕26号）附件2的《文化企业名单》，财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业共计115家，包括资产财务关系在财政部单列的3家企业即中国出版集团有限公司、中国对外文化集团有限公司、中国广播电视网络有限公司。

　　财政部代表国务院履行出资人职责中央文化企业名单

　　2．中央 企业

　　我国现行法律对 企业的概念并未作出统一性的规定。

　　根据2008年1月1日正式实施的《 企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令[2007]第47 号）第二条规定，在中华人民共和国境内依法设立，并占有国有资产的 企业、 控股公司、担保公司（以下简称 企业）的资产评估，适用本办法。

　　根据2009年5月1日正式实施的《 企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54 号）第二条第二款规定， 企业包括所有获得 业务许可证的企业和 控股（集团）公司。

　　根据2014年7月6日正式实施的《财政部关于进一步明确国有 企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》（财金〔2014〕31号）第一条第一款规定，国有 企业，包括所有获得 业务许可证的国有企业、国有 控股公司、国有担保公司以及其他 类国有企业。

　　根据2018年3月1日正式实施的《国有 企业集中采购管理暂行规定》（财金〔2018〕9 号）第二条第二款规定，国有 企业包括所有获得 业务许可证的国有企业，以及国有 控股公司、国有担保公司和其他 类国有企业。

　　根据2019年12月20日正式实施的《财政部关于进一步明确国有 企业增资扩股股权管理有关问题的通知》（财金〔2019〕130号）第一条第一款规定，国有 企业是指国家可实际控制的 企业（包括依法设立的获得 业务许可证的各类 企业，主权财富基金、 控股公司、 投资运营公司以及 基础设施等实质性开展 业务的其他企业或机构），即通过出资或投资关系、协议、其他安排，能够实际支配 企业行为，包括独资、全资、绝对控股、实际控制等情形。至此，国家对与国有 企业，明确强调了控股和实际控制标准。

　　关于中央 企业的定义，参看已经失效的《中央 企业负责人职务消费管理暂行办法》，中央 企业是指由国务院及其授权机构代表国家履行出资人职责的国有独资或国有控股 企业。

　　从中央 企业国资管理归属上看，中央 企业主要由财政部或国务院授权的其他机构代表国家履行出资人职责。

　　根据财政部在其官方网站公布的中央 企业名录，中央 企业共23家，包括：

　　如上所述，中央汇金投资有限责任公司（简称“中央汇金公司”）代表国家依法行使对国有商业银行等重点 企业出资人的权利和义务。中央汇金公司总部设在北京，是依据《中华人民共和国公司法》由国家出资设立的国有独资公司，不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股的国有重点 企业的日常经营。

　　目前，23家中央 企业中，中央汇金公司控股参股的企业多达10家，包括国家开发银行、中国工商银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司、中国光大银行股份有限公司、中国出口信用保险公司、中国再保险（集团）股份有限公司、中国建银投资有限责任公司、中国银河 控股有限责任公司。

　　根据财政部官网介绍，财政部 司主要职责包括：拟订国有 资本管理规章制度，承担中央国有 资本出资人相关工作；拟订 类企业和 管理部门财务制度。可以看出，财政部主要是从管“财”的方面对中央 企业履行出资人职责。至于财政部履行的具体职责，需视特定经济行为的监管规定而定。例如，根据《 企业国有资产转让管理办法》第七条规定， 企业国有资产转让按照统一政策、分级管理的原则，由财政部门负责监督管理。

　　对于中央 企业，还需特别注意的一点是，中央 企业要根据业务划分接受相应 监管机构的业务监管，如商业银行类中央 企业属于 机构，在业务上接受中国银行保险监督管理委员会的监管。

　　3．财务关系在财政部单列的国有企业

　　除了前述列入中央文化企业范畴的3家企业，即中国对外文化集团有限公司、中国出版集团有限公司、中国广播电视网络有限公司之外，还有3家行政类中央企业，分别是中国烟草总公司、中国国家铁路集团有限公司、中国邮政集团有限公司。

　　中国烟草总公司、中国国家铁路集团有限公司，均由国务院作为出资人，并授权财政部依法对其经营性国有资产进行监管。

　　根据《中国邮政集团有限公司改制公告》，中国邮政集团有限公司系由全民所有制企业中国邮政集团公司改制更名而来，于12月17日在北京市场监督管理局完成工商注册变更登记，并于12月28日在北京挂牌。改制后的中国邮政集团有限公司由中央管理，是依照《中华人民共和国公司法》组建的国有独资公司，由财政部依据国家法律、行政法规等规定代表国务院履行出资人职责。

　　中国烟草总公司、中国国家铁路集团有限公司、中国邮政集团有限公司分别接受国家烟草专卖局、国家铁路局、国家邮政局的行业领导和监管。

　　（三）由地方国资委、地方财政部门或地方文化资产监管部门等监管的地方国有企业

　　1．关于地方国有企业监管的规定

　　如前所述，根据《企业国有资产法》第十一条的规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。

　　因此，地方与中央在国有企业监管这个问题上形成对应。在对地方国有企业的监管上，除了地方国资委代表政府行使出资人权利外，地方政府还可以授权地方财政部门等其他机构、部门代表本级人民政府履行出资人职责，具体的机构部门需视地方的监管实际而定。

　　2．地方国资委对地方国有企业的监管

　　地方国资委是地方本级人民政府的直属特设机构，各省国资委一般会发布地方性法规等规范性文件，明确地方国资委对其履行出资人职责的地方国有企业的监管范围。例如，《山东省企业国有资产监督管理条例》（山东省人民代表大会常务委员会公告第101号）第五条第一款就规定，省、设区的市人民政府设立国有资产监督管理委员会，作为本级人民政府直属特设机构，根据本级人民政府授权履行出资人职责，依法对国家出资企业的国有资产进行监督管理。不单独设立国有资产监督管理委员会的设区的市、县（市、区）人民政府，应当授权一个部门或者机构承担国有资产监督管理职责。

　　相比国务院国资委，地方国资委管理国有资产的范围更广。国资委在2009年9月19日印发的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》中提出，为积极探索经营性国有资产集中统一监管的方式和途径，地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方 企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产（是指行政事业单位在保证完成正常工作的前提下，按照国家有关政策规定，将国有非经营性资产以出租、出借等形式从事生产经营活动）纳入监管范围。

　　截至2004年6月，全国内地31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国资委全部组建，全国大多数地市完成了国资委的组建工作。但在2005年以后，由于很多地市县的国有企业大量减少，一些地市将国资委降级为财政部门下的国资办，有的地市撤销了地方国资委。

　　目前，各地方国资委监管的地方国有企业范围不一，尚未实现地方国资委对地方国有企业的集中统一监管。现实中，由于地方国资委属于地方政府特设机构，并非地方政府组成部门。因此，对于地方国有企业的监管，很大程度上取决于地方党委和政府领导对地方国资监管工作的认识高度和重视程度。一些地方领导对国资监管的概念认识并不清晰，有些人会认为地方国有资产属于地方党委、市政府所有，具体划归哪个部门管理区别不大。由于这些认识的偏差，导致地方国资委有效监管落实难的情况时有出现。

　　那么，实现地方国资委对地方国有企业的集中统一监管为什么障碍这么大呢？分析一下地方政府和地方国资委工作的不同目的似乎可以得出我们的答案。

　　地方政府一般希望地方国有企业能够为地方经济做出贡献，实现财政收入增长，因而更关注地方国有企业的经营发展速度和规模；而地方国资委，基于其国资监管的职能性质，则希望防范国有资产管理风险，实现国有企业资产的保值增值。地方政府追求经济效益，地方国资委则意在严控国资损失风险，二者目的显然是不同的。追求发展势必逐利而动，在一定程度上相对忽视风险；过于重视风险往往也会错失创造大额经济效益的机会。

　　从各地推进国有资产监管全覆盖的经验来看， 类、文化类国有企业被认为是监管全覆盖的重点。以文化产业为例，相比其他产业，在传统的“管人、管事、管资产”的管理模式之外，文化类国有企业的发展还涉及到舆论导向的监管问题。因此，在一些地方，文化类国有企业的监管归属于宣传部门。以北京市为例，北京市国有文化资产监督管理办公室（已更名为北京市国有文化资产管理中心）根据市政府授权，依照有关法律、法规履行文化企业国有资产监督管理职责。北京市国有文化资产管理中心属于北京市委宣传部下属事业单位。

　　在实现地方国资委对地方国有企业的集中统一监管问题上，湖北省立足本省实际先行先试，率先取得立法突破。2011年5月26日，湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《湖北省企业国有资产监督管理条例》，规定国有资产范围不仅包括湖北省各级政府出资的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司中的国有资产，而且还包括行政单位、财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产，以及各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产。《湖北省企业国有资产监督管理条例》第五条第一款规定：“省、市（州）人民政府国有资产监督管理机构，作为本级人民政府的直属特设机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府统一履行国有资产出资人职责”，明确了地方国资监管机构作为政府直属特设机构承担“全覆盖监管”的职责。

　　3．关于地方 企业的监管

　　参考《地方 企业财务监督管理办法》（财金〔2010〕56号）中的定义，地方 企业是指依法取得 业务许可证的非中央管理 企业，包括城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、信用社、新型农村 机构、信托公司、 租赁公司、财务公司、消费 公司、证券公司、期货公司、基金管理公司、保险公司等。对于非中央管理的 控股公司、小额贷款公司和融资性担保公司等从事 性业务的其他企业比照地方 企业适用相关规定。

　　对于地方 企业的监管，根据2003年12月2日发布的《财政部关于继续做好 类企业国有资产管理有关事项的通知》（财金[2003]133号）以及2006年2月8日发布的《财政部关于做好地方 类企业国有资产监管工作的通知》（财金[2006]9号），县以上（含县级）地方财政部门依法对地方所属 类企业的国有资产进行监督管理，主要是地方 类企业国有资产的清产核资，国有资本金权属界定和产权登记、统计、分析，国有资产评估，国有产权变动及国有股权管理等事项。因此，地方 企业一般应由地方财政部门监管。

　　但是，由地方财政部门对地方 企业进行监管的情况正在发生变化。

　　2009年9月19日，国务院国资委在其发布的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》中提出，积极探索经营性国有资产集中统一监管的方式和途径，地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方 企业国有资产纳入地方国资委监管范围。对于已经建立地方性国有资产集中统一管理体系的地方来说，地方国资委履行对地方 企业的监管职责，如湖北省的地方 企业即由湖北省国资委监管。但需注意的是，《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》系国务院国资委独家发布，地方国有资产监管若想实现“统一”，仍需国家出面作出系统安排，并取得财政部等部门的配合。

　　未来，各地国资委是否均能实现对地方 企业的监管，我们不得而知。但是，湖北等地的实践告诉我们，地方国资委对地方国有资产的统一监管，似乎将成为一种必然的发展趋势。

　　4．地方文化企业的监管

　　对于地方文化类国有企业（以下简称“地方文化企业”）的监管，国家层面暂无统一性规定，而是散见于各地的地方规范性文件中。例如，北京市国有文化资产监督管理办公室（已改名为北京市国有文化资产管理中心）根据市政府授权，依照有关法律、法规履行文化企业国有资产监督管理职责；江苏省则规定各级财政部门代表本级人民政府对文化企业履行出资人职责，是政府对文化企业国有资产实施监督管理的职能部门。因此，对于地方文化企业的监管，需视个案查阅特定地方的监管规定并遵照执行。

　　注释

　　[1]参见财政部《行政单位国有资产管理暂行办法解读》。

　　[2]《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第五十五条规定：“政府或者政府主管部门依照国务院规定统一对企业下达指令性计划，保证企业完成指令性计划所需的计划供应物资，审查批准企业提出的基本建设、重大技术改造等计划；任免、奖惩厂长，根据厂长的提议，任免、奖惩副厂级行政领导干部，考核、培训厂级行政领导干部。（2009年8月27日删除）”

　　[3]参见《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11 号）。

　　[4]中国冶金地质总局成立于1952年，隶属国务院国有资产监督管理委员会，是中央管理的地质勘查单位，是肩负着提高资源保障能力的公益性央企，主要从事固体矿产地质勘查、研究、开发、服务，超硬材料生产及机械装备制造。

　　[5]中国煤炭地质总局成立于1953年，先后隶属于燃料工业部、煤炭工业部，现为国务院国资委管理的中央勘查企业，是煤炭、化工资源勘查及煤炭、化工地质单位的行业管理机构。

　　（声明：本文系作者授权新浪网转载，文章仅代表作者观点，不代表新浪网立场。）